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律师谈《人民调解法》实施对离婚案件处理的影响
律师谈《人民调解法》实施对离婚案件处理的影响
 注:2010年8月28日,十一届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国人民调解法》(以下简称“人民调解法”),国家主席胡锦涛签署第三十四号主席令公布,于2011年1月1日起施行。

主持人:《人民调解法》已经于2010年元旦实施,请问各位律师就离婚案件处理的角度,谈下对该法实施的看法。

陈欢律师:《人民调解法》提供了一套解决婚姻纠纷的新途径。

为什么这样说呢?根据我国目前的法律规定,离婚及由此引起的财产、子女问题的解决主要有两种方式,一种是到民政局办理协议离婚,另一种是到法院起诉离婚。当然,目前在上海,到法院起诉离婚又包括三种方式,第一种是通过法院的诉调对接中心调解离婚;第二种是在法院审理的过程中,在法官的主持下调解离婚;还有一种即是在调解不成的情况下,由法院判决离婚。

在《人民调解法》实施后,对婚姻问题的解决又可以寻求第三种方式,即根据该法第二条的规定:“本法所称人民调解,是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷的活动”,求助于人民调解委员会。

根据该法第七条、第八条的规定,人民调解委员会是一个群众性的组织,该组织设在村民委员会、居民委员会以及企业事业单位。也就是说,以上海为例,该法得到贯彻实施后,在城市各小区的居民委员会,在农村的居民委员会以及相关的企业事业单位将有该相关的机构来组织包括离婚在内的民间纠纷的调解。

蓝艳律师:人民调解其实早就在司法实践中起着重大的作用。

上海人都熟悉的“老娘舅”、“新老娘舅”等调解节目早在沪上受到广大平民百姓的追捧,人民调解这一纠纷解决机制早已深入民心。人民调解从社会道德出发,在不违背法律强制规定的情况下,通过和老百姓“家长里短”打交道,通过说服当事人、化解矛盾,避免法律诉讼。根据司法部的相关数据统计,目前,全国有人民调解组织82.4万个,人民调解员494万人。多年来,人民调解组织每年调解的各类矛盾纠纷都保持在数百万件。仅2009年就达到767.6万件,调解成功率达96%以上,当事人反悔起诉到法院的约占0.7%,被法院判决维持原调解协议的近90%。今年上半年,全国人民调解组织调解各类矛盾纠纷300多万件。通过这种具有中国特色的非诉讼纠纷解决方式不但更好地化解了社会矛盾、维护社会稳定,同时也为创造和谐社会发挥了重要的作用。

但是在以往,由于缺乏相应的法律规定,人民调解确实也面临了许多“困局”。有些被调解人觉得经过人民调解所达成的协议并不是正规的法律文书,即使自己违背该协议,也不需要承担任何法律后果。也有些人认为,人民调解的结果不能像法律判决一样被强制执行,经常会出现“调而不解”的尴尬状况。但是,随着2011年1月1日我国正式开始实施《中华人民共和国人民调解法》(以下简称“《人民调解法》”),人民调解中的许多难题都有望得到一定的解决

贾玉倩律师:事实上,人民调解介入已经入上海法院审理离婚案件已有一段时间。

作为一名在上海专司处理个人业务的律师,《调解法》的各项规定其实早已不再陌生,因为上海各基层法院推行人民调解制度已有了近10年的时间,在不断的发展完善中形成了今天这样各基层法院都有的、组织架构相对完备的诉调对接中心,除涉外因素的案件外,一般的民事纠纷都要先进入诉调对接中心调解,调解不成再进入诉讼程序。《调解法》的出台无疑给调解工作提供了更切实的法律依据和保障。

刘洁律师:《人民调解》法的生效,意味着人民调解后的效力认定有了法律依据。

2011年1月1日,《中华人民共和国人民调解法》开始正式施行。人民调解是具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式。这一重要的纠纷解决方式,长期以来主要是依据行政法规、规章、司法解释或政策性的规范性文件规范,《人民调解法》的施行,意味着我国的人民调解制度实现了“法律”化。

主持人:那么,各位律师对于《人民调解法》实施后对婚姻案件处理有何影响观点如何?

蓝艳律师:我认为,《人民调解法》实施对婚姻案件的审理有6大看点:

1、人民调解是真正的“免费午餐”

人民调解与其他纠纷解决机制相比,更多地从社会道德、家庭伦理等非法律方面调解矛盾,且根据《人民调解法》的明确规定,人民调解委员会调解民间纠纷,不收取任何费用。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。因此,人民调解更加适合普通百姓。以离婚案件为例,按照我国婚姻法的相关规定,法院判定离婚的标准即夫妻感情确已破裂且法定判准离婚的标准范围非常的狭窄,因此,许多离婚案件在第一次诉讼的时候并不会被判准离婚。当事人支付了诉讼费、经过了长时间的法院审判,却还是达不到理想的判决结果,可谓“老命伤财”。但是,如果当事人选择了人民调解方式,一方面人民调解并不一味的从法律法规的角度出发,更多的是采取说服当事人的方式化解矛盾,可以更好的解决离婚案件中关于感情矛盾、家庭纠纷等主观问题;另一方面,人民调解不收取任何费用,使当事人避免了一定的经济负担,有助于更好地解决问题。

2、我的人民调解我做主

人民调解是一项群众自治活动,与其他带有官方性质的纠纷解决机制相比,人民调解具有方便、灵活、不拘形式的特点,人民调解员不拘泥于形式化、程序化地方式,更加注重被调解人的自主权利。如《人民调解法》规定,如人民调解委员会既可以根据当事人的申请调解纠纷,也可以主动调解;在调解纠纷时,可以根据需要指定一名或数名人民调解员调解,也可以由当事人选择一名或数名调解员进行调解;人民调解员根据需要,在征得当事人同意后,可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解;人民调解员根据纠纷的不同情况,可以采取多种方式调解民间纠纷等。同时,为了使人民调解依法规范进行,调解员调解民间纠纷要充分听取当事人的陈述,讲解有关法律、法规和政策,耐心疏导,在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案,帮助当事人自愿达成调解协议。这充分体现了人民调解尊重当事人意愿,灵活自主的特点,这与其他纠纷解决机制是完全不同的。

3、人民调解与其他纠纷解决方式实现“无缝衔接”

此次《人民调解法》着重强调了人民调解与其他纠纷解决机制的连接,即如果当事人已经向基层人民法院、公安机关立案,但法院在立案之前或公安机关行政裁决之前,认为该案件可以通过人民调解来解决,则可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。在以往,法院或公安机关是没有任何义务做这样的提示的。同样地,如果人民调解委员无法调解纠纷,则应当告知当事人可以依法通过仲裁或者行政、司法途径维护自己的权利。通过人民调解与其他纠纷解决机制如此“无缝化”地衔接,直接保障了任何纠纷都能够依照合适的解决机制,及时得到化解,防止矛盾激化。

4、人民调解协议“神圣不可违背”

以往,在一般人的意识里,“人民调解”是一种民间调解方式,根据人民调解达成的协议只能算是一种“君子协议”,协议的履行仅仅只是依靠被调解人的自觉,即使违背协议,也不需要承担任何法律后果。但是,根据此次颁布的《人民调解法》的相关规定,这种误区将得到全面的化解。根据规定,经人民调解委员会调解达成的调解协议,具有法律约束力,当事人应当按照约定履行。人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督,督促当事人履行约定的义务。调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印,人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章之日起生效。

5、司法确认制使人民调解不再“有调无解”

在《人民调解法》未颁布之前,人民调解协议的执行问题一直是被调解人最关注的焦点。在以往,经过人民调解所达成的协议是不具有强制执行力的,对于协议能否得到执行,一般只能依靠当事人的自觉配合,因此,被调解人常常对于人民调解的结果抱有诸多怀疑,“有调无解”是最常发生的情况。但是根据《人民调解法》的规定,经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认。人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的,当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议,也可以向人民法院提起诉讼。

根据上述规定,一旦调解协议经过法院的司法确认,其性质就与法院所出具的法律文书一般具有强制执行的能力,这从一定的程度上保障了人民调解结果的公信力和可执行力,使得人民调解的法律地位得到了进一步的提升。

6、人民调解员“职业化”、“精英化”

人民调解员是人民调解最重要的组成部分之一,由于他们需要直接面对当事人、化解纠纷矛盾,因此,其素质的高低对调解工作质量至关重要。在以往刻板的印象里,大多数的人都认为,人民调解员就是那些居委会老阿姨、老伯伯,他们没有受过高等教育,仅仅依靠自己的社会经验开展人民调解活动。但是,现代社会意义上的人民调解已经进入了一种依法调解,以理服人,以情感人的新趋势。因此,人民调解员也应当具有一定的专业法律知识,善于把握当事人的心态,并具有良好的口头表达能力等。因此,《人民调解法》特别从人民调解员的队伍构成、产生办法和教育培训等作出了规定,以保障人民调解员队伍的整体素质。使我国的人民调解员走向专业化、职业化的道路,更好地延续人民调解事业良性发展。

贾玉倩律师:我完全同意蓝艳律师的观点,人民调解法的实施对解决人民内部矛盾确实意义非凡。不过,作为律师,我也有以下几点建议:

1、《调解法》所述民事纠纷的范围宽广,把握调解对象时应格外注意。

《调解法》一上来就开宗明义,“本法所称人民调解,是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷的活动。”这是不是就意味着所有的民事纠纷都在调解之列?《调解法》规定人民委员调解案件不应收费,无成本的惠民规定必然会使调解的要求增多,且不论民事纠纷中涉及一些复杂纠纷取证困难、矛盾激烈的纠纷无法调解,单单就案件数量激增的困难调解委员会如何克服?笔者认为对于适宜调解的纠纷范围应当进一步明确。

目前上海的诉调对接中心处理的民事纠纷范围主要包括婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、小额债务纠纷等,此类案件处理需要情理结合,取证难度较小,较适宜通过调解处理,笔者认为值得推广。

2、《调解法》未规定调解时限,当事人不应有“速成”的心理预期。

因民事委员会的调解不像民事诉讼一样有严格的审限规定,往往仅靠调解员对案件的把握掌控调解进度。而纠纷中当事人常常情绪波动很大,难以控制,导致调解因双方矛盾激烈、不配合而被搁置,延长当事人纠纷解决的时间。并且民事调解不具有强制力,很多当事人了解该点后故意将不配合调解作为给对方增加心理压力的手段,增加调解工作难度,变相增加了诉讼成本。

笔者认为弥补该点不足,上海部分基层法院的应对措施比较得当。如上海市徐汇区人民法院规定,进入诉调对接中心调解的案件调解时间不得超过60日,超时限调解未成的,必须立案。这样的规定一定程度上弥补了《调解法》时限的不足,利于调解工作的进展。

3、调解协议强制执行的确认依据不明确。

《调解法》第二十八条规定:“经人民调解委员会调解达成调解协议的,可以制作调解协议书。当事人认为无需制作调解协议书的,可以采取口头协议方式,人民调解员应当记录协议内容。”该规定是《调解法》的一大亮点,一则不用再由法官制作民事调解书确认调解协议内容,减轻法院的工作量,二则当事人不用再补缴诉讼费,减轻诉讼成本,且达成的调解协议具有强制执行力,可谓皆大欢喜。但该规定存在一些不足之处。

首先,纠纷系调解解决,当事人必然涉及很多的感情因素在其中,甚至可能因欠缺法律知识而口头答应一些对自己不利的协议内容,这样在无明确法律释明的前提下做出的调解协议是否会有失公平公正?此举等于变相提高了对当事人法律素养的要求。

其次,《调解法》第三十三条规定:“人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”这就是说调解协议要强制履行,还是要必须经过法院的确认,那么该确认应如何进行呢?是当事人主动向法院申请,还是由调解员申请呢?法院对调解协议的审查是形式审查还是实质审查呢?是否需要当事人提起“确认之诉”呢?法院对于调解协议的确认是以判决还是裁定的形式确认呢?这后续一系列的规定均未明确,给调解协议的法律效力确认打了折扣。

4、人民调解员的选任应严格把关和甄选。

纵观《调解法》全文,调解纠纷范围的扩大化、调解协议的即刻生效性等,都对人民调解员的法律素质提出了更高的要求,以往“老娘舅”似的调解方式,以面子、影响、工作单位压力等“半压制性”的调解手段显然不能跟上《调解法》的规定和法律实务的需要了,除加强现任人民调解员的培训外,笔者认为人民调解委员会亟待新鲜的血液注入。

上海的人民调解员一般由退休的法官或司法局的工作人员担任,此举很好的解决了人民调解员法律素养和处理纠纷经验的问题,值得推广,但退休法官毕竟精力有限,笔者认为可以考虑从法律实务经验丰富的律师队伍中选任一些代理人民调解员参与调解工作,以便更好的促进调解工作的开展和《调解法》的落实、实施。

刘洁律师:《人民调解法》在适用时,可能难免争议。

尽管《人民调解法》第三十一条的规定了调解协议的效力,然在处理与身份有关的纠纷时,人民调解在某些方面存在一定的空白。以当事人离婚纠纷的调解为例,在《人民调解法》颁布实施之前,在人民调解组织的调解下,双方达成解除婚姻关系和子女抚养、财产分割的协议,当事人若不以此通过民政局办理离婚的手续或者通过人民法院出具调解书,则在人民调解组织达成的协议内容可以反悔,当事人只能通过法院诉讼的方式要求离婚,关于子女抚养及财产分割的协议都需要人民法院依法重新处理。但在《人民调解法》颁布实施之后,当事人在人民调解组织达成的调解协议是否也具有法律效力,绝对不能够反悔?

就解除婚姻关系而言,依据现有的法律规定,当事人只能通过民政局协议离婚或者在人民法院离婚。通过人民调解组织达成解除婚姻关系的协议后,若一方反悔,另一方进行诉讼,人民法院能否依据人民调解达成的解除婚姻关系协议有效而判决双方解除婚姻关系?还是仍需要根据《婚姻法》第三十二条的规定,首先判断双方是否达到判决离婚的条件?能否将双方已经达成解除婚姻关系的调解协议认定为《婚姻法》第三十二条中第五款中的“其他人民法院认为夫妻感情已经破裂的情形”?此空白如何处理还需要在实践具体操作中进行细化和衔接。

离婚协议不仅涉及双方的身份关系,还涉及到子女抚养、财产的分割,是依附特殊身份关系的协议。在达成人民调解协议之后,办理离婚手续之前,一方就解除婚姻关系无异议,仅就财产分割的内容反悔,人民调解协议中关于财产分割的部分是否具有法律约束力?新近公布的最高人民法院《关于适用婚姻法若干问题的法律意见(三)》(征求意见稿)第十五条规定:“当事人为登记离婚达成的财产分割协议,如果双方未到婚姻登记机关协议离婚,在离婚诉讼中一方反悔,另一方主张按该协议内容履行的,人民法院不予支持,对夫妻共同财产应当根据实际情况依法进行分割”。目前在司法实践操作中基本都采用了上述的观点。是依据人民调解法确认财产分割协议的效力,还是“根据情况依法进行分割”,《人民调解法》中的关于调解协议效力的规定在处理离婚纠纷时与《婚姻法》的相关规定发生了矛盾,适用哪一法律将是空白,需要进一步的探讨和明确。

人民调解与公民的日常生活息息相关,关于《人民调解法》实施之后,将人民调解工作与司法审判活动的衔接的细节完善落实,明确才能够发挥人民调解的重要作用,达到《人民调解法》的立法目的。

主持人:感谢以上四位律师,同时也祝愿《人民调解》法的顺利实施,维护社会的公平正义!


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